Indulto, graça e anistia extinguem a punição de um crime, mas cada um vem de uma autoridade diferente e tem alcance diferente: o indulto é um decreto coletivo do presidente, a graça é o perdão individual também concedido pelo presidente, e a anistia é uma lei aprovada pelo Congresso que apaga o próprio crime. A diferença entrou no centro da disputa eleitoral em 18 de outubro de 2026, no debate da Band, quando Lula afirmou que um eventual indulto de Flávio Bolsonaro ao pai “vai ter que liberar todo mundo, inclusive Vorcaro”.
Em resumo: o presidente pode conceder indulto e graça por decreto, com base no artigo 84, XII, da Constituição. Anistia depende de lei do Congresso. Nenhum dos três alcança tortura, tráfico de drogas, terrorismo e crimes hediondos, e a Lei Antifacção de 2026 estendeu a vedação aos novos crimes de facção. O STF já anulou uma graça presidencial, a de Daniel Silveira, por desvio de finalidade.
Indulto, graça e anistia lado a lado
Os três institutos estão listados no artigo 107, inciso II, do Código Penal como causas de extinção da punibilidade. A partir daí, as regras se separam.
| Ponto | Indulto | Graça | Anistia |
|---|---|---|---|
| Quem concede | Presidente da República | Presidente da República | Congresso Nacional, por lei |
| Instrumento | Decreto | Decreto | Lei, sujeita a sanção ou veto |
| Alcance | Coletivo, por critérios gerais | Individual, nominal | Fatos ou crimes, geralmente políticos |
| O que apaga | A pena | A pena | O crime e seus efeitos penais |
| Reincidência | Permanece | Permanece | Desaparece |
| Base | CF, art. 84, XII | CF, art. 84, XII, e LEP, art. 188 | CF, arts. 21, XVII, e 48, VIII |
O que o presidente pode perdoar por decreto
O artigo 84, inciso XII, da Constituição dá ao presidente a competência para “conceder indulto e comutar penas”. A comutação é uma redução da pena, sem extingui-la por completo.
Indulto coletivo
É o mais conhecido por causa do indulto de Natal, publicado tradicionalmente no fim do ano. O decreto não cita nomes. Ele define requisitos, como tempo de pena cumprida, tipo de crime, idade, doença grave ou condição de mãe de criança pequena, e todo preso que se encaixa pode pedir o benefício ao juiz da execução. Em 2019, o STF validou o indulto de 2017 assinado por Michel Temer e reconheceu que o presidente tem ampla margem para definir os critérios.
Graça ou indulto individual
A Constituição usa a palavra graça, e a Lei de Execução Penal trata o mesmo instituto como indulto individual. Aqui o decreto beneficia uma pessoa específica. É o caso mais raro e politicamente mais sensível, porque o presidente escolhe quem será perdoado.
O STJ fixou na Súmula 631 que o indulto extingue os efeitos primários da condenação, ou seja, a pena, mas não os efeitos secundários. A pessoa continua com antecedente criminal e pode ser considerada reincidente se cometer novo crime. A obrigação de indenizar a vítima também permanece.
O que depende do Congresso
A anistia é a forma mais ampla de perdão. Ela é aprovada como lei ordinária, passa pela Câmara e pelo Senado e segue para sanção do presidente, que pode vetar. O Congresso pode derrubar o veto.
Diferente do indulto, a anistia não perdoa a pena de alguém: ela declara que determinados fatos deixam de ser puníveis. Por isso apaga a reincidência e os demais efeitos penais. Foi o mecanismo usado na Lei da Anistia de 1979. O Politize resume a diferença central: indulto e graça atingem a pena, anistia atinge o fato.
Limites do perdão: crimes vedados e o caso Silveira
O artigo 5º, inciso XLIII, da Constituição diz que são insuscetíveis de graça ou anistia a tortura, o tráfico de drogas, o terrorismo e os crimes definidos como hediondos. A Lei 8.072/1990, dos crimes hediondos, foi além e incluiu o indulto na mesma vedação.
- Hediondos: homicídio qualificado, latrocínio, estupro, extorsão mediante sequestro, entre outros listados na Lei 8.072.
- Equiparados: tortura, tráfico de drogas e terrorismo.
- Novos crimes de facção: a Lei 15.358/2026 tornou hediondos o domínio social estruturado e o favorecimento de facção, e declarou expressamente que eles não admitem anistia, graça, indulto, fiança ou livramento condicional.
Os crimes pelos quais os réus do 8 de janeiro foram condenados, como golpe de Estado, abolição violenta do Estado Democrático de Direito e dano qualificado, não estão nessa lista. Isso abre espaço jurídico para o debate sobre perdão, embora críticos invoquem o artigo 5º, inciso XLIV, que trata como inafiançável e imprescritível a ação de grupos armados contra a ordem constitucional.
O precedente Daniel Silveira
Em 20 de abril de 2022, o STF condenou o então deputado Daniel Silveira a 8 anos e 9 meses de prisão por ameaças a ministros da Corte. No dia seguinte, o presidente Jair Bolsonaro publicou decreto concedendo graça a ele.
Em 10 de maio de 2023, o Supremo anulou o decreto por 8 votos a 2, no julgamento das ADPFs 964 a 967, relatadas pela ministra Rosa Weber. A maioria entendeu que houve desvio de finalidade: o perdão foi usado para beneficiar um aliado e atacar uma decisão do próprio tribunal. O precedente indica que o poder de perdoar é amplo, mas não é ilimitado.
O que está em jogo para você na eleição
Em 29 de setembro de 2026, Flávio Bolsonaro disse que, se não houver anistia aprovada pelo Congresso, daria indulto a todos os condenados do 8 de janeiro, segundo o SBT News. No debate, Lula argumentou que um indulto com critérios amplos o suficiente para alcançar Jair Bolsonaro beneficiaria também outros condenados.
O argumento tem base técnica. Um indulto coletivo precisa de critérios gerais, e qualquer preso que se enquadre neles tem direito ao benefício. Já uma graça individual não exige critério geral, mas fica exposta ao mesmo questionamento que derrubou o perdão de Daniel Silveira. Os crimes da Lei Antifacção, por outro caminho, ficam fora de qualquer modalidade de perdão, tema detalhado no texto sobre as mudanças da Lei Antifacção.
Dúvidas comuns sobre perdão presidencial
Indulto vale para quem ainda não foi condenado em definitivo?
Depende do decreto. Vários indultos de Natal admitiram o benefício para quem ainda tinha recurso pendente, desde que preenchidos os requisitos.
O indulto de Natal é obrigatório todo ano?
Não. É uma tradição, não uma obrigação. Cabe ao presidente decidir se publica o decreto e quais critérios adota, dentro dos limites constitucionais.
A anistia devolve o mandato ou o cargo perdido?
Depende do texto da lei. A anistia pode alcançar efeitos penais, mas a recuperação de cargo, mandato ou elegibilidade precisa estar prevista ou ser decidida caso a caso.
Se houver decreto ou lei de perdão em 2027, o que observar
Qualquer indulto para condenados do 8 de janeiro, ou uma lei de anistia, deve chegar ao STF. Os pontos que tendem a ser analisados são o desvio de finalidade, já aplicado no caso Silveira, a compatibilidade com o artigo 5º, inciso XLIV, e a generalidade dos critérios. Se o decreto for coletivo, vale ler a lista de crimes excluídos: é ali que se define quem sai e quem fica preso.
